姚樂
中國歷史政區研究者

我研究中國歷史政區劃,關于古代政區的未解之謎,問吧!

“眾安后載,政冾區分”,早在先秦時代,中國人便已超越氏族血緣的壁壘,開始通過劃定區域來管理國家?!昂盍T守列,民無常君”,始皇帝廢除封建,在帝國全境實行長官輪換的郡縣制,標志了中國政區制度的初成熟。爾后兩千多年至今,中國政區從治所到名稱,從類別到層級,曾發生數不清的大小變化。
紛繁復雜的政區演變背后,有沒有什么規律可循?假設穿越回古代,我們腳下的土地隸屬哪些政區?我是中國歷史政區研究者姚樂,南京大學歷史學博士,江蘇省社會科學院歷史所助研員,曾主編《江蘇建置志》。愿為您解說政區的歷史知識,陪您探索政區的未解之謎。
思想 2020-04-21 進行中...
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2020-04-22

姚樂 2020-04-23

作為大型地理區劃的州,先秦時就已出現在多部典籍當中,最著名的是《尚書·禹貢》的九州,號稱大禹治水時所劃分,顧頡剛、史念海等人則對《禹貢》篇的地理名詞作了年代分析,指出這篇文獻其實成書于戰國。此外,還有學者認為其定稿當在西漢初年??傊?,九州概念的形成很晚,《尚書·堯典》所謂十二州,《周禮·夏官·職方氏》和《爾雅》所謂九州,都是如此,并非堯舜時代或西周初年就已實際形成的區劃。
  州起初只是人文地理區劃,并不具備政區意義。就像西方知識階層在漫長的地理探索過程中逐漸提出七大洲的名稱一樣,九州、十二州等,也是中國上古知識階層在探索華夏世界的過程中逐步形成的地理觀念。據研究,亞洲Asia之名源自腓尼基語“日出之地”,歐洲Europe之名源自古埃及語“日落之地”,非洲Africa之名一說源自古羅馬文言的“日光熾烈之地”。我想,九州中的青州、兗州(一作弇州)、揚州(一作陽州)等,大抵也是這么來的:它們的名稱不全是哪位發明家的想象,也未必來自同一個文明的世界觀,更可能是中國早期“滿天星斗”的多個文明,在互相交流融匯當中,各方地理觀念的一個大整合。
  州從人文地理區變成政區,是統 一的中華帝國出現后的事情。這一變化發端于西漢前期。漢文帝不滿監郡御史對天下諸郡的監察效果,從丞相府抽調多位丞相史(史者,文書人員)分大片區外出巡行,這個大片區的劃分即以儒家經典提到的州作為參考。數十年后的公元前106年,漢武帝專設刺史一職,將分部監察予以制度化,除京師附近的幾個核心郡專設司隸校尉來監察外,共設立了冀、青、兗、徐、揚、豫、荊、益、涼、幽、并、交趾、朔方等13個刺史部,因刺史部的命名多借用州名,故又習稱為“十三州”。
  作為監察人員,州刺史的級別不高,秩級只有六百石,和縣令相當,漢武帝讓他們去監察二千石的郡太守、諸侯國相,“秩卑而賞厚”,能激勵他們用心監察、積極向皇帝反饋情報,又不至于使他們成為橫亙在朝廷、郡國之間的一級新的地方行政長官。這種“以卑臨尊”的制度,很難得到講究尊卑秩序的儒家士大夫們理解,西漢末年,丞相翟方進便以此為由提議廢除刺史,不過未被采納。王莽篡漢后,則將刺史改為州牧,賦予行政大權,使之變成封疆大吏。
  新莽一亡,州牧之制即廢,東漢仍恢復州刺史作為監察官,但比起西漢,因東漢刺史可以常駐地方,故雖只負責監察,但其與地方政 權的互動程度更加加深了。東漢末年,為了鎮撫黃巾起義后動亂頻仍的各地,漢靈帝采納大臣劉焉建議,賦予州刺史軍政 權力,并派九卿一級的中央大員外出領州,謂之州牧。以此為轉折點,州迅速地從監察區轉變為一種行政區。爾后的魏晉南北朝,都是以州領郡,以郡領縣。
  魏晉南北朝時,出于各種原因,州、郡的數量不斷增多,出現了大量不見于儒家典籍的州名,比如孫權設置的廣州。特別是南北朝后期,南、北政 權的州數都呈現爆炸式上升。隋朝建立后,隋文帝為解決這種“十羊九牧”的問題,下詔廢除郡一級政區,直接以州管縣,推行州縣二級制。隋煬帝上臺,復秦漢之古制,又把州更名為郡,比如揚州更名江都郡,蘇州更名吳郡。隋亡唐興,郡縣制又恢復為州縣制,除唐玄宗在位后期一度改州為郡外,統縣政區始終以州為名。
  唐代開始,一些地位重要的州被升格為“府”,府依然是統縣政區。設州條件不足的地方,宋朝則設置州級的“軍”來領縣。府、州、軍,在宋代都統屬于新的管理區劃“路”。元代,地方政區制度混雜,出現了以府領州的怪現象。明太祖朱元璋把元朝的“路”統一改為府,這一改,以府領州反倒成了常態。
  明清時期,州隸屬于府的稱為散州,比如揚州府管下的泰州、高郵州,少數州直屬于兩京或十三布政使司,這種州叫作直隸州,比如徐州。明代,散州也領縣,到了清代,不再讓散州過問縣政,散州和屬縣之間只保留名義上的隸屬關系。
  進入民國,將清代的府、直隸州、散州一概廢除,以省管縣,省、縣之間一度設有“道”。高郵州就變成了高郵縣,泰州就變成了泰縣。從此,州大面積退出歷史舞臺。在市縣制成為常態的今天,僅少數民族自治地區還存在以“州”為通名的政區——自治州。

江蘇省南北跨度極大,如此劃分始于何時?為什么要這么劃分??

姚樂 2020-04-27

首先是明朝建國階段,朱元璋以都城應天府(今南京)為中心,劃分了一個在行政上直屬朝廷的區域,當時稱為“直隸”,明成祖永樂皇帝遷都北京后,明朝保留一南一北兩個都城,該“直隸”因此被稱為“南直隸”。這個直隸,起初是由朱元璋設置的江南行省轉換而來,開始只領有長江以南的幾個府州,1366年,朱元璋把江淮行省合并進來,直隸的范圍向北拓展到淮河、黃河(當時黃河已奪淮入海)一線。接著,隨著北伐戰爭的進展,淮、黃以北的一些政區也被納入朝廷的直管區。到了1368年明朝建國后,“直隸”已相當于今江蘇、安徽兩省和上海市的總和,再加上十多年后才劃給浙江的浙北地區。這個橫跨長江、淮河、黃河的直隸區,是朱明政權充實腹心地帶的策略的直接結果,同時可以防止地方依托江河之險開展割據、對抗朝廷。
到了清朝順治二年,1645年,清軍消滅了南京的南明朝廷。不再以南京作為陪都的清朝,把南直隸改為江南省。之后,考慮到江南省面積太大、人口太多、財力太雄厚、事務太龐雜,絕非一套常規的省級政府所能有效管理,且一旦割據,將對政權造成莫大威脅,于是,分省之事被提上日程。經過一段時間的摸索、調整,終于在康熙六年,1667年,確定將江南省分割為江蘇、安徽兩個省級區域,各設有巡撫和布政使司。清朝對江南省縱向分割,使蘇、皖兩省都跨長江和淮河(黃河),一來可使兩方的財力、事務比較平均,二來可以維持地方割據的難度,三來可將江南省境內南北走向的大運河全交給江蘇,更利于漕運的管理。

姚樂 2020-04-22

你好。元朝推至全國的行省制度,秦朝推至全國的郡縣制,兩者時間相距約1500年,把它們放在一起比較,有點“關公戰秦瓊”的意味了。而且這是一個很宏大的問題,我在這里也只能大而化之地說上幾點。
  秦代的郡縣制是比較規整的二級行政制度:縣隸于郡,郡隸于中央。元之行省則不然,行省設置之初是帶著調整地方行政區劃使命的,因為在蒙古征服的過程中,因接納各類地方軍閥的投誠,新收版圖內的政區名目五花八門,為解決這一問題,在收奪軍閥權力的同時,行省長官也奉命對轄區政區進行改革。但改革的結果并不特別理想,終元朝一代,行省之下的政區層級始終呈現多元復式的狀態,有路-府-州-縣,有府-州-縣,有路-州-縣。而且,因為行省普遍面積太大,直接由行省長官管轄遠處各路并不現實,于是行省之下又分設宣慰司,分片管理各處路府州縣,有的宣慰司后來便改設為新的行省。行省面積廣大、所轄政區眾多、內部層級復雜,這是它區別于秦郡的外在特征。
  就設置目的而言,秦郡和行省一樣,起初都具備對新征服區實行強力統 管的目的,故兩者長官的權力都是很大的,均屬兵、民、財、刑一把抓。但在元朝,地方各級政府主要官吏的任免、遷轉之權都已收歸朝廷——這是此前歷朝人事制度不斷演進的結果,因此,行省長官和屬下官吏之間,普遍形成不了秦漢郡守和屬吏之間那種類似君臣的人身依附關系。這使得行省雖大,卻不至尾大不掉。而且,行省雖財權在握,但其征收的財稅,七成上繳國庫,自留僅三成,這個比例要大大高于秦漢。另外,行省在調兵、理刑方面受到中央各類規章的制約,平時行事則受行御史臺、肅政廉訪司監察,因此元史著名專家李治安先生在早年的論文中,將行省之權評價為“大而不?!?。類似的約束當然也見于秦漢的郡守,但就程度而言,郡守行權還是要自由很多的。這是行省區別于秦郡的內在特征。
  若要論兩者優劣,我認為,在技術條件沒有發生質的飛躍的傳統時代,新舊制度不便以優劣論,恰如生物的自然演化,能夠適應當時環境就是成功的。行省制度能夠與元朝廣開土宇的歷史大進程相適應,并在治理天下的過程中不斷調適,這便是它的優點。

姚樂 2020-04-26

按照反映在憲法當中的制度設計,我國的地方行政體制是省管縣體制。這一設計不是新中國的發明,中華民國建立之初就是想推行省管縣,但才過一年,便在省、縣之間設置了道。1927年,南京國民政府建立后,廢除了北洋政府時期的道,仍回歸省管縣,但沒過幾年,又在省下劃分行政督察區,對各縣進行間接管理。新中國在省、縣之間設置專區行政公署(后更名地區行政公署),原因和過去一樣:中國的省普遍太大,不僅是面積大,從省城到邊緣縣份,過去的交通條件下要好幾天,信息傳遞不方便。加上內地省份人口多,政府事務龐雜,上傳下達再慢點,就特別容易耽誤事。
還有,在地方可能發生動亂的極端情況下,省直管縣的制度會造成治安上的疲弱,話說回來,蔣介石政府在1930年代初迅速推行行政督察專員制度,很直接的一個導因就是為了配合“剿共”,維護地方治安。而建國初期,黨和政府同樣面臨迅速穩定地方局勢的必要,所以設置專員公署,作為代表省級政府行使權力的地方管理機構,也是勢在必行。此后為集中力量發展經濟、推動社會改革,公署權限變大,職能部門增多,儼然成為一級政府,只不過,專區(地區)沒有人民代表大會,這使得它還不足以構成一級完整的政權機構——這一問題直到推行市管縣改革后才得到解決。
總之,在省、縣(縣級市)之間增設公署,是地情、時局共同決定的。當代,隨著交通、通訊條件的大發展,實現省管縣的條件日益充分,“生產力決定生產關系”,突破現有行政關系,應該是遲早的事。

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